Pozměňovací návrh je zakázaný přílepek ve smyslu judikatury Ústavního soudu. Jeho předkladatelé se z časových důvodů – aby jejich iniciativa byla přijata před koncem volebního období PSP – snaží naroubovat materii udělování státního občanství Rusům na Lex Ukrajina, třebaže ten s ním nemá nic společného.
Ve veřejných i neveřejných stanoviscích předkladatelů Pozměňovacího návrhu i Ministerstva zaznívá jediný argument proti tvrzení, že Pozměňovací návrh není přílepek. Je argumentováno, že Zákon se jmenuje „o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace“ a toto je vydáváno za „jedno z opatření“ ruskou invazí.
Tento argument je však falešný a neobstojí. Vzdor svému názvu Zákon neupravuje a nikdy neupravoval nic jiného než právní postavení ukrajinských uprchlíků.
K dnešnímu dni Zákon upravuje následující agendu (viz § 1 Zákona): (a) podmínky udělování dočasné ochrany občanům Ukrajiny v návaznosti na rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, (b) poskytování ubytování a souvisejících služeb osobám s udělenou dočasnou ochranou, (c) asistovaný dobrovolný návrat, (d) zvláštní pravidla pro poskytování zdravotních služeb, a (e) evidenci vozidel se státní poznávací značkou Ukrajiny. Všechny tyto záležitosti se týkají výlučně právního postavení Ukrajinců s dočasnou ochranou.
Ambici měnit aplikační rozsah Zákona neměla ani vláda při předkládání Sněmovního tisku od Poslanecké sněmovny. Důvodová zpráva ke Sněmovnímu tisku uvádí, že jejím „cílem je především řešit praktické otázky spojené s prodloužením institutu dočasné ochrany“, a to v návaznosti na rozhodnutí na úrovni Rady EU. Sněmovní tisk tedy od samého počátku měl řešit pouze dočasnou ochranu a některé další otázky související s právním statusem Ukrajinců v ČR.
Zákon tedy neupravuje a ani po nabytí účinnosti novely dle Sněmovního tisku nikdy neměl ambici upravovat otázky právního statusu občanů Ruské federace ani otázky státního občanství ČR, které jsou řešeny v samostatném zákoně. K této otázce nebylo vedeno vnitřní ani vnější připomínkové řízení, nebylo to projednáváno v prvním čtení, Ministerstvo neprovádělo žádné zhodnocení stávajícího stavu a nezabývalo se tím, zda je takovouto úpravu nezbytné přijmout.
Platná legislativa ani jinak nesměšuje otázky právního postavení občanů Ukrajiny s udělenou dočasnou ochranou s právním postavením ruských občanů. Tak např. v dnešní době existuje pravidlo o nepřijatelnosti žádostí o víza podané občany Ruské federace nebo Běloruské republiky. Tato otázka nicméně není a nikdy nebyla upravena Zákonem, nýbrž byla řešena nařízením č. 55/2024 Sb.
V tomto ohledu poukazujeme na tzv. „přílepkový judikát“ Pl. ÚS 77/06, kterým Ústavní soud zrušil zákon 443/2006 Sb. a vymezil, v jakém případě se jedná o zakázaný „přílepek“, přijatý v rozporu s legislativními předpisy:
„Ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí ustanovení § 63 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Tento požadavek však nebyl dle Ústavního soudu v daném případě splněn. Tím mj. došlo k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy České republiky a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy České republiky.
Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.“
Protiústavnost Pozměňovacího návrhu – ve smyslu nálezu Pl. ÚS 77/06,pak Martin Exner dokonce výslovně potvrdil na kanálu Český rozhlas Plus v pořadu „Pro a Proti“ dne 2.10.2024,[1] kde v diskusi s Gabrielou Svarovskou uvedl toto:
„No tak, protože samozřejmě nám jde o čas a hledali jsme nějaký nosič, který by to mohl vést a já bych úplně nesouhlasil s tím, že je to přílepek, protože ten zákon se jmenuje “O některých opatřeních v souvislosti s ozbrojením konfliktem na území Ukrajiny vyvolených invazí vojsk Ruské federace”. No, a tohle to je jedno z těch opatření, takže my jsme právě využili to, že se bude schvalovat tento zákon a dali jsme to tam jako pozměňovací návrh. A samozřejmě, kdyby to šlo nějak úplně zvlášť, no tak kdo zná parlamentní procesy, tak ví, že by to mohlo trvat klidně půl nebo 3/4 roku.“
Jinými slovy, autor Pozměňovacího návrhu výslovně potvrdil, že využil Lex Ukrajina VII jako „nosič“ pro návrh, který chce stihnout prosadit před koncem volebního období, a zaštiťuje se falešným argumentem založeným na nepřesném označení zákona Lex Ukrajina. Poslanci Exnerovi ani Ministerstvu přitom nic nebránilo, aby svoji iniciativu předložili např. již před rokem; válka na Ukrajině trvá již téměř tři roky. Tak by Pozměňovací návrh mohl projít řádným legislativním procesem a byl projednán na Legislativní radě vlády, a nebyl v tichosti podsunut Poslanecké sněmovně mezi prvním a druhým čtením.
[1] Audiozáznam k dispozici na stránkách plus.rozhlas.cz. V případě zájmu rádi zašleme písemný přepis celé debaty.